解讀文章之八

新時(shí)代確立全國統一市場(chǎng)準入負面清單制度的六大亮點(diǎn)

中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院市場(chǎng)所郭麗巖

12月24日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部正式印發(fā)《市場(chǎng)準入負面清單（2018年版）》，在確立市場(chǎng)準入負面清單制度方面邁出了重要而堅實(shí)的步伐，彰顯了我國堅定不移推進(jìn)改革開(kāi)放的勇氣，表明了我國以更加開(kāi)放的姿態(tài)捍衛國際多邊經(jīng)貿規則、持續改善營(yíng)商環(huán)境和大幅提高投資便利度的決心。建立健全統一的市場(chǎng)準入負面清單制度，挑戰的是傳統政府管理理念和模式，是順應了新時(shí)代實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的要求，是對政府和市場(chǎng)關(guān)系的重新塑造，有利于從根本上實(shí)現市場(chǎng)準入暢通、開(kāi)放有序、競爭充分和秩序規范，加快形成現代市場(chǎng)體系。具體來(lái)看，我國確立全國統一的負面清單制度具有以下六大亮點(diǎn)。

亮點(diǎn)一：清單內涵和外延界定明確，真正做到“職責邊界法定”。在全面推進(jìn)依法治國、嚴格依法行政的要求下，清單制定修訂過(guò)程突出強調于法有據，對現有法律、法規、國務(wù)院決定進(jìn)行了全面而系統的梳理，確保每一項政府管理事項和措施都與法律法規的依據一一對應，確保政府行為合法有效。與試點(diǎn)階段的清單相比，2018年版清單進(jìn)一步劃清了市場(chǎng)準入負面清單的內涵和外延邊界，什么該列、什么不該列，有了更加明確的定位，即“清單所列事項應當是針對市場(chǎng)主體從事相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，各級政府在市場(chǎng)準入環(huán)節依法采取的管理措施?！贝饲拔覈膶?shí)際情況是，市場(chǎng)準入類(lèi)規定分散在各部法律法規中，這次清單編制的一項重要基礎性工作就是將原本散見(jiàn)于法律法規中的市場(chǎng)準入類(lèi)規定進(jìn)行了全面而系統的梳理，對沒(méi)有法律法規依據的規定進(jìn)行了集中清理，務(wù)求清單所列出的每一事項于法有據，確需許可的事項，必須明確許可依據和主體層次，從而實(shí)現“一張清單管準入”。今后，但凡列入清單的管理事項，必須經(jīng)由法律、行政法規、國務(wù)院決定或地方性法規設立，堅決避免于法無(wú)據的事項進(jìn)入清單。

亮點(diǎn)二：遵循實(shí)事求是原則，合規合理增減清單內事項。全國統一的市場(chǎng)準入負面清單，從改革理念的提出，到具體編制、試點(diǎn)先行、修訂，再到正式向社會(huì )公布，歷經(jīng)了五年時(shí)間。正式公布的清單對前期試點(diǎn)過(guò)程中發(fā)現的問(wèn)題進(jìn)行了充分改進(jìn)和完善，結構更加優(yōu)化，內容更加簡(jiǎn)潔，將法律法規明令禁止的與投資經(jīng)營(yíng)相關(guān)的行為，統一歸并成清單正文第一條而不再逐條列出，既與清單定位更好地契合，又大幅縮減了清單正文內容，方便市場(chǎng)主體閱讀和提取關(guān)鍵信息。清單所列的是行政管理措施（即政府的行政行為），其他具體而細瑣的工藝、類(lèi)型、規格、型號等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品參數的規定一概不在清單正文中列出，進(jìn)一步提高了清單的針對性，突出了負面清單管理的重點(diǎn)和主線(xiàn)。從負面清單的內容來(lái)看，最終公布的負面清單共列禁止和許可類(lèi)事項151項,與前期試點(diǎn)階段相比，縮減幅度高達54%，統算刪減、移出、增加、合并等情形，比《清單（試點(diǎn)版）》減少了近300條具體管理措施，做到求真務(wù)實(shí)、加減并舉、有破有立。

亮點(diǎn)三：建立動(dòng)態(tài)調整機制，做足做好精簡(jiǎn)高效。國家發(fā)展改革委、商務(wù)部宣布，要通過(guò)動(dòng)態(tài)調整機制不斷鞏固和完善清單，每年至少系統調整一次，這無(wú)疑是市場(chǎng)準入負面清單制度建設的重要工作。近年來(lái)，我國“放管服”改革取得了階段性成果，相應的法律法規修訂進(jìn)程明顯加快。深化改革只有進(jìn)行時(shí)沒(méi)有完成時(shí)，隨著(zhù)更多行政審批權力進(jìn)一步取消和下放，相應的市場(chǎng)準入環(huán)節管理措施需要及時(shí)從清單中刪減，更加精簡(jiǎn)、更加高效、更加透明，將成為一種完善制度的動(dòng)態(tài)趨勢。通過(guò)建立清單信息公開(kāi)機制和民眾參與機制，以更加開(kāi)放和包容的姿態(tài)主動(dòng)接受全社會(huì )的監督，并在此基礎上定期進(jìn)行動(dòng)態(tài)系統調整，以確保市場(chǎng)準入負面清單從一成不變的“死”清單變成一張與時(shí)俱進(jìn)的“活”清單，實(shí)現沒(méi)有“最精”只有“更精”，促進(jìn)負面清單制度的不斷完善。

亮點(diǎn)四：形成負面清單制度體系，突出整體性和系統性。推進(jìn)市場(chǎng)準入負面清單制度改革是一項復雜的系統工程，此次清單修訂工作注意與現行制度的協(xié)調和銜接，明確提出處理此清單與外商投資負面清單、特定區域管控規定、其他行業(yè)負面清單的關(guān)系，區分不同清單的適用范圍，該納入的一并納入，不相關(guān)的不納入。在“合法有效”的前提下，負面清單已不再是簡(jiǎn)單一張“單子”，而是確保所有市場(chǎng)主體平等進(jìn)入清單之外的所有領(lǐng)域，倒逼簡(jiǎn)政簡(jiǎn)到位、放權放到位，加強事中事后監管，優(yōu)化公共服務(wù)的一整套制度體系。為了便于各類(lèi)市場(chǎng)主體在正確理解的基礎上便捷使用，正式出臺負面清單之前花大力氣對列入的事項進(jìn)行了科學(xué)合理的歸并與整合，同時(shí)配有清單說(shuō)明，使得清單更加協(xié)調、更加可靠、更加一致。

亮點(diǎn)五：正確處理共性和個(gè)性，確保負面清單的完備性和權威性。經(jīng)過(guò)積極試點(diǎn)和科學(xué)修訂，2018年版清單的完備性大幅提高，認真處理全國與地方、共性和個(gè)性的關(guān)系，加強了全國統一市場(chǎng)準入管理措施和地方性具體實(shí)施措施的有效銜接，確需納入的以“地方性許可事項”的方式明確增設于清單，而無(wú)需納入的地方性措施也不再“單外有單”，強調不得再以“負面清單”之名，行干預市場(chǎng)主體微觀(guān)行為之實(shí)。實(shí)際上，這是為負面清單“正本清源”，進(jìn)一步做到“一單盡列、一目了然”，有利于清理和廢除各地各部門(mén)以“負面清單”名義發(fā)布的各類(lèi)文件，減少市場(chǎng)主體應對的各類(lèi)繁文縟節。亮點(diǎn)六：呼應供給側結構性改革，助力經(jīng)濟體制改革向縱深推進(jìn)。2018年正值改革開(kāi)放40周年，確立市場(chǎng)準入負面清單制度正是我國進(jìn)一步完善深化改革擴大開(kāi)放，不斷完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的一項重要舉措，深化供給側結構性改革的重中之重是加強有效制度供給。實(shí)行全國統一的市場(chǎng)準入負面清單制度，通過(guò)“一張清單管準入”進(jìn)一步促進(jìn)審批權力取消或下放，此為“破”，通過(guò)建立一整套制度體系以更好激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新活力，此為“立”，通過(guò)有效實(shí)施管理切實(shí)降低實(shí)體企業(yè)的制度性交易成本，此為“降”，可謂是有助于同步實(shí)現“破立降”目標的“一箭三雕”之舉。建立負面清單制度本身是一項復雜的系統工程，涉及經(jīng)濟社會(huì )眾多領(lǐng)域，是我國整個(gè)經(jīng)濟體制改革的重要方面，通過(guò)市場(chǎng)準入負面清單制度改革，可以有效推動(dòng)“放管服”、投資體制、商事制度、行政審批制度、事中事后監管、信用體系建設等其他相關(guān)改革同步深化，為加快形成完善的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制提供有力支撐和重要保障。

展望未來(lái)，社會(huì )民眾需求更加高質(zhì)化多元化，這就要求與之相適應的國家治理體系與治理能力不斷提升現代化水平，建立健全市場(chǎng)準入負面清單制度無(wú)疑是提升國家治理能力和水平的重要內容。當前國際社會(huì )風(fēng)云變幻，外部環(huán)境面臨諸多不確定性風(fēng)險和挑戰，在貫徹實(shí)施過(guò)程中必將碰到一些挑戰與困難，只要不忘改革初心，堅定理想信念，就能夠破除傳統思維的桎梏。要通過(guò)立規建制夯實(shí)配套保障體系，進(jìn)一步增強政府公信力，給予市場(chǎng)主體明確的政策預期，給各類(lèi)市場(chǎng)主體吃下“定心丸”。在全國范圍實(shí)施統一的市場(chǎng)準入負面清單制度，必將創(chuàng )全球開(kāi)放市場(chǎng)準入管理之先河，進(jìn)一步凸顯中國道路及中國模式的率先示范意義。